| 行政征收的概念在行政法学理上一直存有争议，笔者认为，在我国当下宪法、法律规定的制度框架内，行政征收可以界定为：行政机关为了公共利益的需要，依照法律规定将非国有财产收归国有，并给予补偿的一种行政行为。 |
试论我国土地征收补偿制度的缺陷及其完善N8C法治山东网
- -从行政法与物权法的双层视角 N8C法治山东网
沂南县人民法院 姜兆庆 N8C法治山东网
一、我国现行征收土地补偿制度的缺陷N8C法治山东网
1、公共利益的界定不清。2004年3月14日《宪法》第四次修正案是我国第一次在宪法层面上明确肯定了国家动用征收土地权时的补偿义务，意义重大。但遗憾的是《宪法》未就征收土地补偿原则做出明确的规定。《土地管理法》）和《物权法》等相关法律均采用了相同的立法技巧，即在有意无意之间回避了征收土地补偿制度的设计修改或重新确立。N8C法治山东网
2、土地补偿的标准缺乏科学性和合理性。目前，征收土地补偿制度设计法律条款主要体现在《土地管理法》第47条和《物权法》第42条中。从上述规定不难看出，征地补偿标准过低，这是因为：第一，从法律规定看，农地转为非农地的预期土地收益没有考虑；第二，从征地实践来看，这种以产值标准确定补偿的制度，实际是在计划经济体制下的经济补偿，而对与被征收土地因市场供求关系形成的土地收益毫无关系，缺乏合理性。实际上，我国现行的土地补偿制度在某种意义上说是剥夺了失地农民分享工业化和城镇化成果的机会，严重威胁社会主义新农村的建设和和谐社会的构建；同时刺激了政府过度征地，导致农地资源严重浪费，威胁国家粮食安全。 N8C法治山东网
3、土地征收执行程序不严格，违法现象严重。一是在拟订征地、供地方案的程序环节中，土地行政主管机关违反土地利用总体规划，违背经济效益的原则，出于某种原因而过多地考虑用地申请人的申请，置公共利益于不顾，造成了无统一计划、无统一目的的违法批地，促成了土地资源的违法使用和浪费；二是土地审批程序不严格，违法征收现象泛滥。我国土地征收过程中最大的问题是不按审批程序，擅自占用土地、买卖出租等非法转让土地和越权审批、先征后批、少征多占、以合法征地掩盖非法占地等违法现象；三是批准征收土地的步骤是目前较为混乱的环节。常见的现象是无批准权限或超越批准权限违法行政，有的甚至领导个人说了算，即所谓“领导行政”。N8C法治山东网
4、司法救济途不完善。目前，我国土地征收争端的解决机制是征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。由此我们看出司法救济被排除在救济手段之外，我国的决定机关是行政机关。 N8C法治山东网
5、农用地转用法律机制不充分，缺乏监督机制。根据《土地管理法》的相关规定，农用地的转用和征收的批准单位，至少都是省级政府以上。但在现实生活中，地方人民政府在片面追求经济效益的心态下，采取规避法律的方式，将需要的土地化整为散，规避审批权限的制约；还有的地方，采取土地流转的形式，将农用地转化为建设用地，改变了土地用途…据统计，每年我国因征收土地征用约近30余万农民失去土地，农民土地权益损失近20000亿元。在众多的上访案件中，近三分之二的案件是由征收土地征用而引发的，这都是缺乏合理的机制和监督管理所造成的，应当引起有关部门的高度重视。N8C法治山东网
二、行政征收的概念及内涵N8C法治山东网
行政征收的概念在行政法学理上一直存有争议，笔者认为，在我国当下宪法、法律规定的制度框架内，行政征收可以界定为：行政机关为了公共利益的需要，依照法律规定将非国有财产收归国有，并给予补偿的一种行政行为。N8C法治山东网
认定行政机关将非国有财产收归国有的活动是否属于行政征收，需要满足如下三个构成要件：N8C法治山东网
1、公共利益的需要。所谓“公共利益”，是指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。因为行政征收是剥夺“非国有财产”所有权人的所有权，所以，行政机关实施行政征收的目的必须是基于公共利益的需要，这是一个行政征收的世界性通例。但由于公共利益存在的多样性和复杂性，难以对公共利益作出概括性规定，大陆法系和英美法系的主要国家的立法也都没有对公共利益作出概括性规定，这就要求行政机关在行政执法过程中严格界定“公共利益”的内涵，将公共福祉需要作为征收的根据和界限所在。N8C法治山东网
2、依照法律规定。尽管宪法允许行政机关基于公共利益的需要，将非国有财产征收为国有，但是行政机关在实施具体的行政征收时，仍然需要法律的明确授权。这既是保护私人财产权的需要，也是对行政机关滥用行政职权的限制。N8C法治山东网
3、给予补偿。公平原则是法律在平衡各种利益关系时的一种准则，也是法律所奉行的一种价值观。既然非国有财产所有权人的所有权被依法“剥夺”了，那么给予补偿就符合公平原则的基本精神。 N8C法治山东网
三、我国现行土地征收补偿制度的立法演变及法律渊源N8C法治山东网
十一届三中全会以来，随着我国经济社会的全面发展，对土地的需求大幅度增加，与土地征收相关的法律制度也随之发生了一系列的调整。N8C法治山东网
第一阶段（1982年至1997年）:是我国由计划经济向市场经济转轨时期的土地征收法律规范试点阶段，以颁布《国家建设征用土地条例》（以下简称《条例》)和《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)为标志。l982年5月14日，国务院颁布了《国家建设征用土地条例》，该条例明确指出了土地征收补偿费的范围，使之更具有可操作性和透明度，但就其立法精神和实质内容来说，仍然维持了计划经济体制下土地征收的原则、标准和补偿制度，随着市场经济制度在我国的逐步确立，该条例越来越不能适应形势的发展和变化；l986年6月25日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》，该法虽然基本沿用了《条例》对土地征用的基本规定，但使我国的土地征收由法规上升为法律层次，成为我国土地征地工作的基本依据。N8C法治山东网
第二阶段(1998年至2004年):是我国土地征收法律制度走向系统规范阶段。l998年9月29日，九届全国人大常委会通过了新修订的《土地管理法》，对土地征收制度作了较大修改。同时，国务院及国土资源部又发布了一系列配套法规性文件，使我国的土地征收法律制步入系统规范阶段。至2004年8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议对《土地管理》第二次修正时基本沿用了该规定至今。 N8C法治山东网
第三阶段(2004年至2007年)：是我国土地征收立法逐步完善时期，主要是以2004年3月14日第十届全国人大第二次会议通过了《宪法》修正案为标志。N8C法治山东网
《宪法》第四次修正案规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。把土地征收、征用写进宪法，并确立了要给予补偿的原则，体现了国家对私有财产的重视和保护力度加大。N8C法治山东网
第四阶段(2007年至今)：是我国土地征收、征用、拆迁补偿制度的完善时期。2007年3月16日，十届全国人大常委会第五次会议高票通过了《中华人民共和国物权法》，明确规定了征收土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，维护被征地农民的合法权益，保障被征收人的居住条件。 N8C法治山东网
纵观上述我国土地立法的演变过程和法律层次等级的情况，我们不难看出，2004年3月14日《宪法》第四次修正案，2004年8月28日十届全国人大常委会新修订的《土地管理法》，和2007年地十届全国人大通过的《中华人民共和国物权法》应当视为我国目前土地征收制度的主要法律渊源。N8C法治山东网
四、构建具有中国特色的征收土地补偿制度之设想N8C法治山东网
1、立法规范界定“公共利益”的内涵。如前所述，公共利益的界定不清易导致土地征收行政权的滥用，引发一系列社会问题，这就需要立法机关对“公共利益”的范围和标准进行准确界定，这是大陆法系国家行政法的一种普遍理念。诚然，由于立法的程序性和客观现实的复杂性，在短期内使此问题得到根本解决缺乏理性基础，我们不妨设想：可以由有权解释机关首先给“公共利益”下一个定义，同时参照台湾地区土地法列举事项的方式，尽可能地全面列举“公共利益”的范围，排除“非公共利益”的准入，最后再设立一个兜底条款，概括性解决“公共利益”的科学内涵。N8C法治山东网
2、尽快确立征收土地市场补偿制度。建立与市场相联系的征收土地补偿机制，确保农民分享土地增值收益。无论是征收耕地、园地、林地还是建设用地均将土地所有权补偿、土地承包经营权补偿、残余地补偿、地上附着物补偿统一采用市场定价补偿制度；同时，要把征收土地补偿制度与社会保障制度相分离。因为，无论城镇居民还是农村居民，都应当享受同等的保护，无论是失地农民，还是尚未失地的农民，都应当享受社会建立的保障制度，而不能以农民的土地补偿金建立所谓的社会保障制度。因此，必须扭转观念，逐步建立农村的社会保障制度，实现征地补偿和社会保障制度的分离。N8C法治山东网
3、健全监督管理机制。国务院土地行政管理部门、各级纪检、检察机关应当加大对违法征用土地行为的查处力度，不断完善监督管理机制，真正起到查处一案，教育一片，警钟长鸣，防患未然的作用。N8C法治山东网
4、发挥指导性案例制度的作用。虽然我国不是实行判例制度的国家，但最高人民法院所创设的典型案例指导制度对各级人民法院具有指导作用，尤其是对同类案件具有指导意义。人民法院通过个案界定公共利益在特定情形下的内涵，不失为防止公共利益被政府滥用的一种行之有效的方法，具有极强的针对性、实用性和指导性。 N8C法治山东网
诚然，一个完全符合我国实际国情且有绩效的土地征收法律制度并非短短的几十年和单个的行政法学者所能完成的。但如何尽快建立一个内容科学、结构严谨、体系完备的土地征收法律制度，为构建社会主义和谐社会贡献微薄之力乃是作者发自内心的呼唤。N8C法治山东网
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